我国“碳中和”政策梳理

自《京都议定书》签订以来，气候变化成为世界范围内的重要议题，减少温室气体的排放以应对 气候变暖成为世界范围内的共识，各大经济体均提出“碳减排”、“碳中和”的目标，如美国、日本和 欧盟提出 2050 年达到碳中和。2020 年 9 月，第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平总书记代 表中国做出承诺——力争于 2030 年前达到二氧化碳排放峰值，并努力争取 2060 年前实现碳中和。这 一目标提出后，各相关部委、行业协会、地区相继出台“碳达峰、碳中和”政策，相关工作快速推进。 本文对 “碳中和”重点领域的相关政策进行了梳理和分析，并为我国进一步搭建“碳中和”政策体 系提出建议。

一、 中国面临“碳中和”挑战 我国实现“碳中和”，意味着要在保证工业化和城镇化持续推进下实现有效减排，这需要在有限 时间内破解低碳解技术，解决资金难题，“双碳”目标时间紧、任务重，压力大。但“双碳”目标能 够推动我国经济“高质量”发展，提升全球环境问题话语权，对我国具有经济意义和政治意义。 （一）什么是“碳达峰”、“碳中和”? “碳达峰”是指二氧化碳的排放不再增长，达到峰值之后逐步降低。根据英国标准协会（BSI） 颁布的碳中和标准，“碳中和”是指单位标的物相关的温室气体排放，并未造成全球排放到大气中的 温室气体产生净增加量，具体而言，是指国家、企业、产品、活动或个人在一定时间内通过使用低碳 能源取代化石燃料、植树造林、节能减排等形式，以抵消自身产生的二氧化碳，实现正负抵消，达到 二氧化碳相对“零排放”。 （二）中国碳排放总量大，“双碳”目标压力大 自 1965 年以来，中国的碳排放在全球碳排放的占比不断增加，到 2019 年末达到 28.76%，远超 美国、欧盟和日本等发达经济体。从人均碳排放情况来看，美国、欧盟、日本和加拿大自 1965 年以 来人均碳排放均波动下行，而中国的人均碳排放则从 0.006 吨上升到 0.02 吨。我国较世界其他主要 经济体存在一定的减排空间。同时，主要发达经济体二氧化碳排放量已经出现“碳达峰”，中国仍呈 现增长趋势，因此相比其他国家实现碳中和的减排压力将更大。 我国面临保增长和低排放并行的双重压力。传统的经济增长路径是高排放、高增长或低排放、低 增长。发达国家，如英国、德国、美国已经实现“碳达峰”。产业结构转变以及节能技术的发展推动 碳排放出现拐点，实现“碳达峰”，然后逐渐实现“碳中和”。因此，对于这些发达国家来说，“碳达 峰”的实现过程没有减碳的压力。但我国既要保障经济增长，又要实现规定时间内的“碳达峰、碳中 和”任务，就面临着减排的严峻挑战——以较低的峰值实现“碳达峰”，进而在规定时间内实现“碳 中和”。 尽管我国时间紧、压力大，但“双碳”目标的完成对我国具有重要意义。首先，重压下的转型有 助于我国实现从“高增长”过渡到“高质量”的模式，“高质量”伴随着的技术升级往往可以兼顾节 能、减碳；其次，我国是碳排放大国，在全球气候治理中的地位不可或缺；最后，积极参与不仅体现 大国担当，对提升国际话语权同样意义重大。

二、中国已建立 “碳中和”政策体系雏形 政策引导能够为“双碳”目标的实现制定清晰的实现路径。目前“碳中和”相关政策主要包括减 少碳排放和提高碳吸收两个互相补充的方面。减少碳排放方面，从供给侧来看，一是构建清洁低碳安 全高效的能源体系，二是实施重点行业领域减污减碳行动；从需求侧来看，则是要推广绿色交通、倡 导绿色出行，并推行绿色金融与碳排放交易等配套设施。提高碳吸收方面，则是要加强碳捕捉技术与 提升生态碳汇能力。从以上几个角度来分析，目前我国已初步建立起“碳中和”政策体系雏形，以国 家“碳中和”战略为总纲领，各相关部委、行业协会、地方政府相继出台政策，具体来看，包括生态 环境部制定的《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》、发改委制定的《绿色产业指导目录》、国 家能源局制定的《关于加强储能标准化工作的实施方案》以及工信部制定的新版《钢铁行业产能置换 实施办法》等。

（一） 顶层设计加强，“碳达峰、碳中和”成为现代化建设的核心议题 十四五规划提出单位国内生产总值二氧化碳排放降低 18%的目标，落实 2030 年应对气候变化国 家自主贡献目标，锚定努力争取 2060 年前实现碳中和。2020 年 12 月，中央经济工作会议确定了“我 国二氧化碳排放力争 2030 年前达到峰值，力争 2060 年前实现碳中和”的目标，将“做好碳达峰、碳 中和工作”列为 2021 年八项重点任务之一。“碳达峰、碳中和”成为中国现代化建设的核心议题。

基于国家战略规划和各部委“碳中和”政策，地方也相继制定碳中和发展目标。经济发达、碳排 放基础较好地区制定了“碳达峰”实现的时间目标，如上海、海南均提出 2025 年实现“碳达峰”，江 苏、广东提出提前实现“碳达峰”。从政策上看，我国碳达峰目标将分地区先后完成。

（二）以能源革命、产业结构调整、新能源汽车推广为主要抓手推进节能减排 短期内，节能减排是“碳中和”政策重点。生态环境部相继出台指导意见明确行业、企业温 室气体排放报告规范与排放配额；发改委制定了《绿色产业指导目录》和《产业结构调整指导目 录》，厘清了绿色产业的边界。发改委联合司法部、科技部等相关部门，制定了促进绿色产业落地 的保障性措施和实施方案，排除绿色生产和消费领域的法律障碍，倡导在绿色园区，尤其是高新 区率先实现碳中和。上述政策为节能减排指明路径，为各行业、各地区进一步出台节能减排政策 打下基础。在一系的政策布局下，形成了供给端以能源革命、高耗能产业结构调整为主、需求端 以新能源汽车推广为主的节能减排实现路径。

1. 推动炭的清洁升级与新能源发展，构建清洁能源体系 我国以煤炭为核心的能源消费结构是碳排放的主要来源之一。煤炭的清洁升级以及以新能源 替代传统能源的能源结构调整是“碳中和”的主要方向。在政策上，针对新能源发展，国家能源 局通过储能标准化工作方案引领储能技术与产业发展，并鼓励风电、光伏等清洁能源健康发展， 提出了清洁能源开发建设的具体安排。部分省份也就减少煤炭消费和新能源发展制定了相关政策 与目标。煤炭大省山西省在政府工作报告中提出 “推动煤矿绿色智能开采，推进煤炭分质分级梯 级利用，抓好煤炭消费减量等量替代”；山东则就煤炭产量设定了定量目标，即“2021年，煤炭产 量稳定在1.1亿吨左右”；山西、广东、辽宁等多个省份均表明要发展可再生能源，并设定了可再 生能源发电装机目标数量。

2.实施产能压降与差别电价，促进高耗能产业供给侧改革 高耗能产业的产业结构调整是碳中和的重要实现方式之一，政策上主要以产能压降与差别电 价为主。钢铁、有色金属和建筑均为碳排放量较高行业。针对“两高一剩”行业的碳中和实现， 相关部委和行业协会发布政策促进高耗能产业的产量控制和产业结构优化。2021年2月10日，中 国钢铁工业协会发布《推进钢铁行业低碳行动倡议书》强调，钢铁行业将面临从碳排放强度的“相 对约束”到碳排放总量的“绝对约束”。工信部更新《铝行业规范条件》等有色金属行业规范， 推动有色金属行业向环境友好、智能化转型。住建部提出到2022年，当年城镇新建建筑中绿色建 筑面积占比达到70%的目标。“两高一剩”行业重点地区也制定了相关行业政策，严控产能过剩行 业新增产能，加快落后企业、产能的推出，推动绿色建筑的发展。如唐山出台《关于唐山市钢铁 行业企业限产减排措施的通知》，要求7家钢铁企业3月20日0时至6月30日24时执行限产50%的减排 措施；内蒙古表示对于焦炭、铁合金、电解铝等行业，从2021年起不再审批新增产能；辽宁省提 出到2022年城镇新建建筑中绿色建筑面积占比达到70%。部分省份通过差别电价收紧高耗能行业 碳排放，如江苏、甘肃、能蒙古等相继出台对高耗能行业企业按耗能分类实行差别电价。从耗能 成本上促进企业进行低碳升级，节能减排。

3.推广新能源汽车，助力绿色交通 绿色交通是“双碳”目标实现的重要环节，倡导绿色出行，推广新能源汽车是目前绿色交通 的主要政策方向。2018年，交通运输碳排放整体占比9.7%。1990年至2018年期间复合增速8.3%。 随着经济持续发展，交通运输需求规模将持续扩大，交通运输行业的节能减排压力较大。交通部 会同发改委制定了《绿色出行创建行动方案》，到2022年，力争60%以上的创建城市绿色出行比例 达到70%以上，绿色出行服务满意率不低于80%。新能源汽车替代传统燃油车能够有效降低交通运 输行业碳排放量，政策上主要从供给与需求两侧共同驱动新能源汽车推广。供给侧，实施双积分 政策，促使车企布局新能源汽车，完成积分要求，从而推动新能源汽车市场的快速发展；消费侧， 财政部等通过税收政策引导消费者购买新能源车。 在各部委政策引导下，各地区相继推出新能源汽车发展规划。各地发展规划设定了新能源汽 车保有量目标，同时加大充电桩、加氢站建设的政策力度，优化新能源汽车的基础配套设施。海 南省新能源汽车推广力度最大，2019 年发布的《海南省清洁能源汽车发展规划》，宣布 2030 年 完全禁售燃油车。2021年发布的《海南省清洁能源汽车推广2021年行动计划》也制定了详细的年 度指标，如2021 年全省计划推广2.5 万辆新能源汽车、除特殊用途车辆外，全省各级党政机关、 国有企事业单位新增及更换的公务用车100%使用新能源汽车等。

（三）提高生态碳汇为主要政策落脚点，着力提升碳吸收能力 碳吸收路径主要包括提高生态碳汇能力和研发碳捕捉技术，目前，政策主要以前者为主要落 脚点。提升自然生态系统的吸碳固碳能力，能够中和二氧化碳排放。针对生态碳汇，2020年6月， 发改委发布我国2021-2035年生态系统修复规划，提出近年修复具体指标。部分地方政府建立明 确植树造林、生态修复目标，推行长林制，提高地区生态碳汇能力。

（四）不断完善绿色金融与碳排放交易等配套设施 碳交易市场是“碳中和”重要的配套设施，7月16日全国碳排放交易市场正式开市，目前仅 在发电行业重点排放单位之间开展配额现货交易，下一步还将稳步扩大行业覆盖范围。2011年10 月以来，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东等地开展了碳排放权交易地方试点工作，经过 多年发展取得了积极进展。2020年12月，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》， 对全国碳排放权交易及相关活动进行了规范，对全国碳交易市场建设进行了进一步指导。7月16 日，全国碳排放交易市场正式开始交易，首批被纳入管理的是2000多家发电行业重点排放单位， 上述企业二氧化碳排放总量超过40亿吨/年，意味着中国的全国碳市场启动后就成为全球覆盖温 室气体排放量规模最大的碳市场。同时，碳排放交易的地域限制被打破，碳交易的统一性、流动 性和灵活性增强。全国性碳交易市场由上海环交所负责交易系统建设，湖北武汉负责登记结算系 统建设。交易标的目前主要由碳排放配额(CEA)和国家核证自愿减排量（CCER）组成。配额市场主 要针对高排放企业，国家根据其碳排放情况向其分配碳排放配额，盈余的碳排放配额可以作为商 品在高排放企业间流通，实现碳排放的合理分配，激励高排放企业减排。自愿减排交易市场主要 针对低排放企业，低碳企业通过向有关部门提交自愿减排交易申请CCER项目，获得核证减排量 （CCERs）,在强制性配额市场和自愿减排量市场的联动下，CCERs可换算成CEAs在碳排放交易所 中进行交易。上海环交所已经出台了《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》，规定了碳排放配 额（CEA）的相关交易规定，而对于国家核证自愿减排量（CCER），目前国家有关部门还没有出台 关于其在全国性碳交易市场的全部交易细则。在全国碳排放交易市场推进并最终落地的过程中， 多地地方政府也出台了相应促进碳排放交易的政策。如2020年6月天津出台《天津市碳排放权交 易管理暂行办法》，从碳排放配额管理、碳排放的检测、报告与核查、碳排放权交易、监管与激励 等方向对碳排放市场制定了较为详细的政策规定，上海、天津、湖北、重庆等地均在2021年政府 报告中提及加快碳排放交易。

加大政策支持力度，推广绿色金融。“双碳”目标的实现需要巨量投资。政策引导能够有效引 导资金流向绿色产品和服务。2020年1月，生态环境部提出应对气候变化的投融资指导意见，引导 社会资本投向环保相关领域。中国人民银行等三部门指定《绿色债券支持项目目录（2021年版）》， 上交所、深交所发布《绿色公司债券上市的业务指引》，细化了绿色债券应用规则。2021年7月， 央行发布会上表示表示人民银行正有序推进碳减排支持工具设立工作，以精准直达方式支持清洁 能源、节能环保、碳减排技术的发展，并撬动更多社会资金促进碳减排， 碳减排支持工具的设计 按照市场化、法治化、国际化原则，充分体现公开透明，做到“可操作、可计算、可验证”，确保 工具的精准性和直达性。此外，2021年 6月印发的《银行业金融机构绿色金融评价方案》提出， 将绿色债券纳入评价体系，将绿色金融评价结果纳入央行金融机构评级等中国人民银行政策和审 慎管理工具。。目前，我国绿色金融已取得一定进展，尤其是绿色债券增长较快。仅2021年起至6 月末，共发行绿色债券109支，其中有34支资产支持证券，42支中期票据，27支公司债，6支超短 期融资券，相关募集资金主要用于清洁能源、节能环保、污染防治、生态保护等绿色产业领域。

三、政策建议 我国低碳政策不断发展和强化，目前已建立政策体系雏形，各种类型的低碳发展政策工具被 不断丰富和强化，不同政策之间的协同性也在不断增强。但我国“碳中和”政策体系仍处于建立 初期，具有一定完善空间。 产业结构政策在深度和广度上需继续延伸。在广度上，部分政策工具（如碳税）仍在讨论阶 段，尚未开始实施；在深度上，首先，部分地区设立了“碳中和”相关发展目标，但具体执行规 定尚未充分建立；其次，绿色科技对我国“碳中和”路径具有长远意义，但相关政策支持不足。 碳排放交易政策需逐步形成广覆盖、多主体的碳排放交易市场。全国碳排放交易市场在初期 可能仅覆盖较为成熟的电力行业。需加快纳入化工、建材、钢铁、有色金属等行业，形成行业广 覆盖的碳排放交易市场，通过市场化机制促进各高排放企业节能减排。同时，初期的全国碳排放 交易市场以CEA交易为主，主要面向高排放企业，需纳入CCER市场联动，为节能减排企业形成正激 励。在上述基础上，应推动汽车行业“双积分”制度与碳排放交易并轨。“双积分”政策是我国汽 车行业的碳交易制度，包括乘用车企业新能源汽车积分（NEV积分）和平均燃料消耗积分（CAFA积 分）。未达到积分考核标准的车企可通过结转前一年积分、在“双积分”交易网站上购买积分等方 式凑足积分。“双积分”制度与碳交易市场指标不同，并轨时协调管理成本高，但并轨改革能够释 放车企积分的流动性，提高市场有效性。 持续完善绿色金融体系“五大支柱”。我国绿色金融处于初期发展阶段，政策尚不完善。央行 在《2020年第四季度中国货币政策执行报告》表示，应逐步完善绿色金融体系“五大支柱”，分 别是绿色金融标准体系、金融机构监管和信息披露要求、政策激励约束体系、绿色金融产品和市 场体系、绿色金融国际合作。“五大支柱”为绿色金融政策未来的发展方向提供了完整的思路。以 碳中和为边界修订新版绿色金融界定标准、完善信息披露制度并强化监管在近期内亟待完善。长 期看，创新绿色金融市场工具、提高活跃度能够有效促进产业与金融融合，实现多元化金融工具 为绿色经济保驾护航。