扎实推进节能减排 助力实现碳达峰碳中和——《“十四五”节能减排综合工作方案》专家解读文章之一

节能减排是党中央、国务院作出的重大决策部署。“十一五”以来，国务院在每个五年规划期均制定节能减排综合工作方案，对全国节能减排工作进行总体部署，对加快经济社会绿色转型发挥了重要作用。去年，党中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，把节能减排作为推进碳达峰碳中和工作的重大举措。近日，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》（以下简称《方案》），明确了“十四五”推进节能减排的总体要求、主要目标、重点工程、政策机制和保障措施，对完成“十四五”节能减排目标任务、助力实现碳达峰碳中和提供重要工作支撑。

一、充分认识深入推进节能减排的重要意义

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区、各部门积极推进节能减排工作，推动能源利用效率持续提升，生态环境质量明显改善，绿色发展迈出坚实步伐，美丽中国建设取得重大进展。但同时也要看到，我国能源资源利用效率与世界先进水平相比仍有较大差距，污染物排放总量依然较高，节能减排仍有巨大潜力。“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，必须按照党中央、国务院决策部署，扎实推进节能减排工作，实现节能降碳减污协同增效，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。

（一）节能减排是加快发展方式转变、促进高质量发展的有力抓手。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这对节能减排工作提出了新的更高要求。《方案》科学设定“十四五”节能减排约束性目标，要求坚决遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展，坚决拿下不符合要求的“两高”项目，有利于形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式，加快发展方式绿色低碳转型，促进高质量发展。

（二）节能减排是如期实现碳达峰、碳中和目标的关键支撑。化石能源消耗是我国二氧化碳排放最主要的来源，要如期实现碳达峰碳中和目标，必须坚定不移坚持节约优先方针，把节约能源资源放在首位，形成有效的碳排放控制阀门。《方案》进一步完善实施能源消费强度和总量双控、主要污染物排放总量控制制度，健全节能减排政策机制，着力扭转高碳冲锋、用能需求快速膨胀的倾向和现象，形成节能降碳减污合力，支撑如期实现碳达峰、碳中和目标。

（三）节能减排是扩大国内需求、培育发展新动能的有效途径。中央经济工作会议强调，今年经济工作要稳字当头、稳中求进。《方案》提出，大力推动节能减排工作，实施节能减排重点工程，推行绿色消费，加大绿色低碳产品推广力度，这将有助于加快发展节能环保产业，有效扩大内需和增加就业，提高企业经济效益和竞争力，形成稳定和促进经济增长的强力引擎和澎湃动能，蕴含巨大的绿色发展潜力。

（四）节能减排是满足人民群众对美好生活向往的重要保证。良好生态环境是最普惠的民生福祉。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境的需求已成为这一矛盾的重要方面。《方案》提出，推动能源利用效率大幅提高、主要污染物排放总量持续减少，将有力推动解决突出资源环境问题，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众对天蓝、地绿、水清良好生态环境的需要。

二、扎实推进“十四五”节能减排重点工作

“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是碳达峰的关键期、窗口期。《方案》坚持目标导向和问题导向，提出了实施节能减排重点工程、健全节能减排政策机制、提升节能减排保障能力等重点工作，将有力推动经济社会发展全面绿色转型。

（一）突出系统性，实施节能减排重点工程。实践证明，实施节能减排重点工程有利于加快经济存量绿色化改造、形成绿色增量，并增加绿色低碳产品供给，对于推动产业体系全面绿色升级、促进经济社会高质量发展具有重要意义。《方案》提出，“十四五”时期要实施十大节能减排重点工程，细化具体目标任务，完善工作推进机制，聚焦重点工业行业、工业园区、城镇、农业农村、建筑、交通物流、公共机构等重点领域节能减污降碳，统筹推动重点区域污染物减排、煤炭清洁高效利用、挥发性有机物综合整治、环境基础设施水平提升。通过重点工程实施，形成实实在在的工程能力，逐步解决资源环境突出问题，有效增强节能环保产业发展内生动力，带动绿色低碳领域投资，形成经济社会发展新的增长点。

（二）突出精准性，健全节能减排政策机制。面向碳达峰碳中和目标愿景，结合经济社会发展实际以及近年来经济运行、产业发展中出现的新情况新特点，《方案》进一步优化完善节能减排政策机制，确保适应新的发展形势。《方案》坚持有利于节能优先和提高能效、有利于新能源发展和推动碳达峰碳中和两个导向，提出了进一步强化能耗强度降低约束性指标管理、完善地方能源消费总量目标确定方式、新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核、原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核、有序实施国家重大项目能耗单列、优化能耗双控考核频次、改进污染物总量减排核算方法和考核体系等措施，着力完善节能减排政策体系，提升工作效能。

（三）突出支撑性，提升节能减排基础能力。目前，我国节能减排基础能力依然比较薄弱，法规标准体系尚不能完全满足工作需要，统计、监测体系还不够健全，制约着节能减排工作深入推进。《方案》着力加强节能减排基础能力建设，提出要健全法规标准，推动修订节约能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、环境影响评价法等法律法规，完善固定资产投资项目节能审查办法等部门规章，制定修订一批强制性节能减排标准；要完善经济政策，加大财政、金融、价格等政策支持力度，各级财政统筹安排相关专项资金支持节能减排重点工程建设，用好碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，持续完善高耗能行业阶梯电价等绿色电价机制等；要完善市场化机制，深化用能权交易试点，培育发展排污权交易市场，规范开放环境治理市场；要加强统计监测能力建设，完善重点领域能源消费统计制度和指标体系，优化污染源统计调查范围，提升统计数据质量；要壮大节能减排人才队伍，健全省、市、县三级节能监察体系，加强基层生态环境监管队伍建设。

三、有力有序有效抓好节能减排工作落实

节能减排是一项长期而艰巨的系统工作，要常抓不懈、久久为功，要稳字当头、稳中求进，进一步加强组织领导、强化落实监督以压实主体责任，动员全民参与以提升全社会节能减排能力，进一步形成有利于绿色低碳发展的激励约束机制，顺利完成“十四五”节能减排各项目标任务。

（一）加强组织领导，压实主体责任。完成“十四五”节能减排目标是破解现代化进程中资源环境约束、促进高质量发展的重大举措，各方面要切实把思想和行动统一到党中央、国务院关于碳达峰碳中和重大决策部署上来，健全目标明确、组织严密、责任清晰的推进落实体系。《方案》明确地方各级人民政府对本行政区域节能减排工作负总责，主要负责同志是第一责任人，要求科学明确下一级政府、有关部门和重点单位职责，防止简单层层分解，有效避免运动式“减碳”；中央企业带头落实节能减排目标责任，鼓励实行更严格的目标管理；国家发展改革委和生态环境部要加强统筹协调，推动任务落实，及时防范风险，对简单化“一刀切”等倾向和做法及时纠偏。

（二）强化监督考核，加强激励约束。开展评价考核，是推动节能减排目标任务落实的重要制度安排。《方案》对科学有序开展监督考核提出了明确要求，将继续在“十四五”时期开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，科学运用考核结果。为平抑短期经济波动对节能目标完成情况的影响，《方案》提出统筹目标完成进展、经济形势和跨周期因素，优化能耗双控考核频次。同时，《方案》明确提出完善中央生态环境保护督察制度，深化例行督察，强化专项督察。

（三）营造绿色风尚，倡导全民参与。节能减排涉及经济社会发展各个方面，涉及政府、企业、居民等各类主体，与千家万户息息相关，需动员全社会力量加以推进，形成全体公众支持参与节能减排的良好社会氛围。《方案》要求深入开展绿色生活创建行动，增强全民节约意识，营造绿色低碳社会风尚；组织开展全国节能宣传周、世界环境日等主题宣传活动，发挥行业协会、商业团体、公益组织作用，广泛宣传节能减排法规、标准和知识，加大先进适用节能减排技术研发和推广应用，有效引导和推动市场主体、社会公众自觉履行节能减排责任。

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，必须大力推动节能减排，为加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系，实现碳达峰碳中和目标作出新的更大贡献。（作者：孙颖 国家发展改革委能源研究所）